通过十多年村民自治活动的实践，农村基层民主政治建设取得了重大突破，农民群众当家作主的积极性空前高涨，广大村干部的整体素质也明显提高。然而随着这项活动的逐步深入和农村改革的不断发展，村党支部与村委会之间的矛盾逐渐凸现出来，已成为农村工作中一个不容忽视的问题，而不少矛盾往往是通过村党支部书记和村委会主任表现出来：“书记独政”、“主任揽政”、“两委争政”、“两委揢政”的现象在一些地方通过不同的形式表现出来，直接影响村民自治活动的深入推进和农村的稳定和发展。 

　　协调村“两委”关系，解决村“两委”尤其是村书记和主任之间的矛盾，其办法固然很多，但我们认为实施村党支部书记、村委会主任两个职务一人兼并且推行“两委”成员交叉任职无疑是一个良策。因为，这不仅能够有效地从体制上、客观上为协调两委关系提供保证，而且有利于精简村干部职数，提高效能，实现“双赢”。本文谨就实施“一肩挑”略抒己见。 

 　　一、村“两委”矛盾是村级组织中矛盾的“焦点” 

　　《中华人民共和国委员会组织法》颁布后，农村民主政治建设和基层组织建设实现了质的飞跃，但纵观农村，客观上仍存在诸多问题和矛盾，如村支部与村委会的矛盾、乡镇与村的矛盾、村民与村级组织的矛盾，尊重民意与个人集权的矛盾等等。其中村支部与村委会的矛盾尤其是书记和主任的矛盾，是目前农村民主政治和基层组织建设中客观存在、社会普遍关注、人们议论较多的“焦点性”矛盾。 

  　　俗话说：“基础不牢，地动山摇。”村“两委”矛盾的存在和尖锐化，其负面效应极大，起着“一个老鼠坏一锅粥”的消极作用。不仅影响了农村工作的正常开展，增加了农村不稳定因素，损害了党和政府的形象，也不利于基层民主政治建设的健康发展。 

       村“两委”矛盾，矛盾集中表现为村支书和村主任两个“一把手”的矛盾。为何村支书和村主任产生如此矛盾，甚至有的发展到公共冲突的地步呢？究其原因，主要有以下三个方面： 

　　（一）从体制层面看，与现行农村党组织的领导体制和村民自治机制的矛盾相关。村党支部是党在农村的基层组织，同时又是乡镇要完成党和国家在农村各项工作任务唯一能以行政手段来指挥的神经末梢。由于村委会与乡镇两者之间没有行政隶属关系，因此，各级党委政府，特别是乡镇不得不更多地依靠党支部作为直接的组织指挥渠道，使村党支部对村委会就不只是仅仅起“保证监督作用”了，而必须发挥发号施令的领导功能。长此以往，有的支部书记把党的领导核心作用理解为“包揽一切”，理解为必须要直接掌握村委会的公章、帐本、签字权等之类才是加强了党的领导，变领导权为管理权，这就使“两委”矛盾扩大和尖锐了起来，其结果是既不利于维护党的执政威信，又不利于村民自治民主化进程。 

　　（二）从法制层面看，与规范化的制度供给缺失相关。村党支部与村委会的主要目标都是为村民服务，但是，现有的法律、制度并没有明确划分两者的职权范围和相互关系，甚至还有些冲突。按照《中国共产党农村基层组织工作条例》的规定，村党支部是村级组织和各项工作的领导核心。村党支部的主要职责是讨论决定本村的重要问题，需由村委会等自治组织决定的事项，由它们按照有关法律做出决定。而《中华人民共和国村民委员会组织法》则规定，村委会是农村的群众性自治组织，办理本村的公共事务和公益事业，向村民会议负责并报告工作；党支部要发挥领导核心作用，支持和保障村民开展自治活动。按照这些规定，如何界定“本村的重要问题”与“本村的公共事务和公益事业”？如何界定“重要问题”与“需由村委会决定的事项”？显然它们之间的界限是模糊不清的。而且，这些规定都回避了一个关键性的问题，即如何界定村党支部和村委会之间的关系。这样造成的结果就是在一些村内，村委会与党支部不仅相互对立，而且职权交错，责任不清。这种情况看似不分彼此，实则互不相让。对于村内的工作，两套班子往往没有明确的分工，结果是有利共同挤，遇事一起躲。对于一些可以做“好人”的事，即使违背政策也争着干；而对于村民急迫要求解决的得罪人的事，则相互推诿、“踢皮球”。 

　　（三）从主体层面看，它与农村基层干部的综合素质偏低相关。经过农村基层民主政治建设的实践锻炼，广大农村基层干部的综合素质明显提高，为民服务的意识明显增强，但仍有部分村干部的思想观念、工作方法和个体素质与客观要求有差距，与农村改革、发展和稳定的新形式、新任务不相适应。具体表现在：一是有的村支书和村主任祖辈同居一村，有历史积怨，不能顾大局、识大体。二是有的村支书和村主任拉帮结派，排队划线，自成一伙，各管各的事，从而促发矛盾。三是对“两委”关系的认识上有偏差，有的村主任认为自己是全体村民选的，更具广泛性和群众性，而且又是村里的法人代表，什么事情都得自己说了算：有的村支书认为自己是村里的“领导核心”，大事小事都得自己说了算才行，存在“大权独揽、小权不散”的思想。因此，他们置集体利益、村民利益于不顾，争权夺利，常常为一些“鸡毛蒜皮”等非原则性问题纠缠不休，互不服气，互相掣肘，甚至相互告状，闹得不可开交。 

　　二、实行“一肩挑”的现实意义 

　　从对“一肩挑”实践的考察来看，实行“两委”成员交叉任职，村支书和村主任一人兼，则是解决当前农村“两委”矛盾的现实选择，是农村基层组织建设的制度创新和突破。 

　　1、实行“一肩挑”，有利于消除矛盾，维护村班子团结和稳定。实行“一肩挑”，村支书、村主任双重职务于一人，不再为职能划分、责任分工而操心，不再为权力的大小而忧虑，不会出现“一山二虎”现象，消除了不必要的矛盾和磨擦，使村“两委”班子团结一心，协调一致。共谋发展。当然，现阶段属于感情相投、工作默契的“哥俩好”型的村“两委”班子是有的，这毕竟是凤毛麟角。而属于“党强政弱”、“党弱政强”的强弱搭配型的“两委”班子虽不在少数，但这种以个人性格、品质、感情、好恶等人际关系为基础而建立的非规范化的合作机制是不稳固、不持久的，一旦“哥俩好”反目成仇，强弱搭配格局发生变化，这种合作共事的局面将不复存在。实行“一肩挑”后，村里的领导核心显而易见，村级各类组织在党支部的直接领导下，“两委”合一，目标同向，各司其职，各负其责，分工合作，协调配合。 

　　 2、实行“一肩挑”，有利于加强党的领导和推进村民自治的有机统一。首先，村支书和村主任是广大党员和群众信赖和推选出的优秀分子。由于广大党员和群众根本利益的一致性，通过依法选举，两委“一把手”的职务完全可以在一个人身上得到完全体现。其次，实行“一肩挑”，作为党“政”一把手完全可以做到“两手抓，两手都过硬”，一方面实施党的领导，一方面履行村委会的职责，不会出现“两张皮”的现象。再次，党的宗旨与村委会工作目标是同一的，其工作方式可以有机相融，二者并不矛盾，并不冲突。可以说，“一肩挑”是实现党的领导和村民自治的最佳结合方式。 

 　　3、实行“一肩挑”，有利于体现精简效能的原则，提高办事效率。实行村支书、村委会主任“一肩挑”，符合精干、统一、高效的原则，可以减少干部职数，进而减轻农民负担，这在规模较小的经济薄弱村，显得尤为必要。但就深层次的思考，其重要意义更在于对工作环节的精简，便于加快村级组织正常运转的节奏，提高工作效率。不少村支部书记反映，在分设情况下，上级布置的工作任务，支书必须先与主任商量，然后再分别召开两委会、党员大会研究，重要事项再提交村民代表会议讨论、表决，贯彻执行的中间环节较多，同一件事往往要经过4—5轮的会议，同一个人往往也要参加4—5次会议，浪费人力、物力。实行“一肩挑”，支部书记可以根据事情的轻重缓急，统筹考虑，作出合理安排；可以减少不必要的协调、沟通，在最短时间内拿出体现党的意志又反映群众意愿的措施和意见。这种统一、协调、高效的决策机制，符合市场经济发展的人民群众的要求，有力地促进了农村经济和社会事业的发展。 

　　4、实行“一肩挑”，有利于村干部着眼全局，提高服务效能。村支书是村里的各项工作和各项事业的“第一责任人”，乡镇党委、政府部署的工作任务完不成的要被“打板子”；村主任是民选的“村官”，村民自治不到位，村委会的工作做不好，群众就不满意。同时，党支部与村委会的工作目标又是一致的，村民自治是党领导下的村民自治，党始终代表最广大人民群众的根本利益。但党支部、村委会在实际运作过程中，往往顾此失彼，各自带有片面性，客观上影响了村级各项工作的开展和村民自治的运行。实行“一肩挑”，有利于实现村级各组织对上负责与对下负责的一致性，促使村干部讲究领导方法，改进工作作风，提高服务质量。 

　　5、实行“一肩挑”，有利于促进并村后的工作磨合。为巩固农村税费改革的成果，一些地方相继开展了撤村并村工作，有些地方撤并的动作较大，大都3个小村以上合并为一个村。并村之后组织形式上、干群思想上能否尽快磨合，直接影响到村级工作的正常开展，也直接关系到村里的稳定和发展。从五河县来看，目前合并后的村，一般都是由乡镇干部兼任村支部书记，合并前的小村党支部书记大多担任副书记。这一做法，在合并初期的磨合阶段是可行的，但不是长久之?，迟早要选举产生新的村“两委”班子。在这些村民可能地推行“一肩挑”，选准“领头雁”，才有利于实现对村级各类组织和各项工作的统一领导，有利地统一干群思想，缩短磨合期，逐步淡化合并前此村与彼村的概念。 

　　三、实行“一肩挑”应注意把握的问题和原则 

 　　中办、国办《关于进一步做好村委会换届选举工作的通知》（中办发[2002]14号）指出：“提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序选为村委会成员候选人，通过选举兼任村委会成员。”“提倡拟推荐的村党支部人选，先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记；如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选。”五河县委在制定第七届村委会换届选举方案中明确规定：“一肩挑”的比例一般应不低于40%，其他“两委”成员交叉任职应达到80%以上，这成为我们实施“一肩挑”提供了政策依据。那么怎样实施“一肩挑”呢，结合五河县换届选举的实践，我们认为在具体操作中应正确把握和妥善处理以下几个问题： 

 　　第一，要依法稳妥组织实施。人民是国家的主人，基层党组织负责人只能领导和支持人民当这作主，而不能代替人民当家作主。实行书记、主任“一肩挑”，必须尊重法律，尊重群众的选择，坚持依法办事，体现选举人的意志。因此，实行村支书、主任“一肩挑”的村，必须严格依法办事，确保村支书依法参选，并与其它候选人站在同一起跑线上，在同等条件下进行公平竞争，严格依照法律程序组织选民投票选举，尊重群众的选择。如果党支部书记依法顺利实现了“一肩挑”，这说明农村基层党组织在群众中有地位，能够通过“一肩挑”巩固党支部的领导核心地位，理顺两委关系，促进农村的稳定和发展。反之，如果党的农村基层组织薄弱，党支部书记本人得不到群众认可，即使通过不当措施，如违背法宝程序、划圈子、定框子等达到了“一肩挑”的目的，也不能从根本上解决两委关系不顺的问题，反而会引起群众的反感，危及党群干群关系，既削弱党的领导，又影响村民自治。组织者也可能因为违法行为而陷入被动地位。 

　　第二，要实行“两委”配套换届。村“两委”换届应同步进行，协调联动，配套实施。一般情况下，应先进行村委会换届选举，组织拟推荐的党支部书记人选参加村委会的选举，获得群众承认以后再推荐为党支部书记人选。如果该人选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选。而对村级组织建设基础较好的村，也可以实行先党支部换届，再村委会换届。在支部换届时，实行“两推一选”办法，凡是得不到群众拥护的，原则上不能成为支部成员候选人，从而为村委会换届时实行两委成员交叉任职和党支部书记、村主任“一肩挑”创造条件。对村级组织建设基础较差的村，如果村支部产生较困难，可先进行村委会换届，组织群众依法选举产生出村主任，如果村主任是党员的，通过组织程序让党员主任作为支部候选人再进行支部成员的选举；如果不是党员而综合素质较高，能真心为群众服务的，应积极培养加入党组织。通过村两委的配套选举，使“两委”的选举人、选举对象、选举方式基本趋于一致，不仅能够为实现“一肩挑”创造更大的可能性，而且把群众意愿与党内意志有机地统一起来，十分有利于理顺两委之间的关系，密切党群干群关系。 

　　第三，要因村制宜，不能搞“一刀切”。实行“一肩挑”是解决村“两委”矛盾的现实选择，是农村基层组织建设的创新和发展，无疑是一个行之有效的办法。但是在推进实施过程中要因村制宜，不能搞“一刀切”。一些地方在制定方案提出了“一肩挑”和交叉任职的比例，但这只能是指导性的，不能做硬性规定，也不能一味地追求高比例。因此，在具体实施中，要因村制宜，实事求是，充分尊重群众的意愿，合理确定方案，认真组织实施。 

　　第四，要加强对权力的制约和监督。“没有制约的权力，象脱缰的野马，必然产生腐败和罪恶。”这是人类历史证明了的真理。因此，要按照十六届四中、五中全会和中央17号文件的要求，研究探索村级组织的权力制衡机制，加强对村级权力的制约和监督，这是实行“一肩挑的不可或缺的基本条件。那么如何建立一套新的村级组织的权力制衡机制呢？最有效的办法就是扩大基层民主，健全和完善村民自治体系，即进一步健全村务公开制度，推进村务事项从办理结果的公开，向事前、事中、事后全过程公开延伸；进一步完善民主管理制度，实现民主管事、民主管财、民主管人的有机结合；进一步规范民主决策机制，赋予村民会议和村民代表会议人事罢免权、财务监控权、重大事项决策权、村务监督权，树立和维护村民会议及村民代表会议的权威性。只有建立和完善这种村级组织的权力制衡机制，才能使“一肩挑”既集党“政”职务于一身，又不能拥有无限权力，搞个人专断。显然，那种认为“一肩挑”会造成权力集中，容易产生腐败，而寄?望于分设的村支书与村主任相互监督的观点，是靠不住的。因此，实行“一肩挑”与人民公社时期的“一?化”体制着本质的区别，这不是简单的回归，而是“螺旋式的上升”。正如基层组织建设权威人士所言：“在村民组织中，如果村民会议这种经常性民主建设不被重视，那么不管是支部说了算，还是村委会说了算，都不是真正意义上的村民自治，也不是真正意义上的民主，最后还是落入少数人甚至一个说了算的老套子。”

　　来源：信息社区